I. Origine et contexte
Ayant fait le point sur la Zone de libre-échange continentale africaine (Zlecaf) dans leur ouvrage intitulé « Le commerce transfrontalier à l’Est de la République Démocratique du Congo : une opportunité pour la paix et la stabilité dans la Région des Grands-Lacs », dont la parution s’annonce très prochainement, les co-auteurs ont jugé utile de participer à ce grand débat qui est en train de défrayer la chronique au sujet de l’adoption par les chambres parlementaires du projet de loi autorisant la ratification de l’accord portant création de la Zlecaf.
Historiquement, l’idée d’une intégration économique poussée dont la Zlecaf marque une étape n’est pas récente. Elle est l’œuvre des pères fondateurs de l’Unité africaine lors de la Conférence des Peuples africains tenue du 5 au 13 décembre 1958 à Accra. A l’issue de ladite conférence, fut adoptée la résolution n°2 qui détermine pour la première fois et de manière claire le principe d’une intégration du continent par étapes et divise l’Afrique en plusieurs régions . Telle fut la conception du Groupe de Monrovia face à celui de Casablanca qui prônait un continentalisme immédiat.
Trois ans plus tard, la résolution CM/Res. 5 (I) relative aux groupements régionaux, adoptée par le Conseil des ministres de l’OUA lors de sa première session ordinaire tenue à Dakar du 2 au 11 août 1963, précisa les critères du régionalisme africain, à savoir :
• La contiguïté géographique ;
• L’existence des affinités économiques, sociales, et culturelles au niveau de la région ;
• La généralité des compétences en matière économique, sociale et culturelle au niveau de la région.
• La conformité à la Charte de l’OUA dans la lettre et dans l’esprit, c’est-à -dire l’idéal de l’intégration et de l’unité panafricaine ;
Ainsi, c’est sur base de ces critères que sont formées les Communautés Economiques Régionales (CER) dans les cinq régions qui composent l’Afrique parmi lesquelles ne se compte pas la Région des Grands-Lacs. Cette Région est transversale à plusieurs CER. Il s’agit d’un critère spécifiquement géographique plutôt que politique.
L’on observe un chevauchement d’organisations sous-régionales en forme concentrique auxquelles les Etats de la région ont adhéré tous azimuts. Par exemple, la RDC est membre de la Communauté Economique des Pays de Grands-Lacs (CEPGL) au même titre que le Rwanda. Par contre, l’Ouganda n’y est pas. L’Ouganda et le Rwanda sont tous deux au sein de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) alors que la RDC vient d’exprimer sa volonté d’adhésion. Tous les trois (RDC, Rwanda et Ouganda) sont membres du COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa).
Bela Balassa jouissant de l’autorité scientifique sur l’énumération du criterium sur les étapes de l’intégration économique, cite la zone de libre-échange, l’Union douanière, le marché commun, l’Union économique et l’intégration économique parfaite . Vingt-huit ans après la signature du Traité d’Abuja, les Etats africains ont constamment en tête les préoccupations sur les négociations à entamer afin de franchir au moins l’une des grandes étapes de l’intégration régionale telle qu’envisagée par des pères fondateurs panafricanistes.
II. Définition et entrée en vigueur de la zone de libre-échange
L’article XXIV 8 b de l’Accord général sur le commerce et les tarifs douaniers (communément appelé GATT en sigle) définit la zone de libre-échange comme « des groupes de deux ou plusieurs territoires douaniers entre lesquels les droits de douane et les autres règlementations commerciales restrictives sont éliminés pour l’essentiel des échanges commerciaux portant sur des produits originaires des territoires constitutifs » .
Ouvert à la signature et ratification, le traité constitutif de la Zlecaf est déjà entré en vigueur. Il constitue un outil de suppression des barrières tarifaires entre les Etats africains quelle que soit la zone économique ou la CER à laquelle appartiennent les uns et les autres. C’est le cas en particulier de la décision d’accélérer la construction de la Zlecaf par la création de la ZLE tripartite entre le COMESA, la CAE et la SADC (Southern Africa Development Community) comme première étape.
Il est fort regrettable que le processus de l’intégration en Afrique ne respecte pas à la rigueur les échéances fixées. Considérant les indicateurs économiques généralement au rouge pour la plupart d’Etats africains, l’heure n’est plus à consacrer à la récitation des litanies normatives et institutionnelles, mais plutôt aux actions concrètes et pragmatiques.
Le cycle des négociations relatives à la Zone de libre-échange continentale africaine est arrivé à son terme avec la signature de 54 Etats africains. L’article 23 du traité dispose : « Le présent Accord et les Protocoles sur le commerce des marchandises, le commerce des services, les règles et procédures relatives au règlement des différends entrent en vigueur trente (30) jours après le dépôt du vingt-deuxième (22ème) instrument de ratification ». L’accord portant création de la Zlecaf entra en vigueur le 30 mai 2019 suite à sa ratification par 22 Etats africains sur un total de 54 signataires dont la RDC représentée par son ministre des affaires étrangères.
Etant donné qu’il ne s’agit pas d’un accord en forme simplifiée entrant directement en vigueur par la signature du plénipotentiaire, sa ratification par le Président de la République s’impose .
Conformément à l’article 214 alinéa 1er de la Constitution de la République Démocratique du Congo, les traités de commerce figure parmi des matières dont la ratification est conditionnée par le vote au parlement d’une loi d’autorisation de la ratification .
Joseph Kazadi souligne dans sa thèse : « La catégorie des traités de commerce vise à protéger la compétence douanière du Parlement et que ceux-ci se définissent comme traités relatifs aux tarifs douaniers pour les importations… » .
Il s’ensuit qu’en date du 22 janvier 2021, l’Assemblée nationale de la RDC a adopté le projet de loi autorisant la ratification par la RDC de l’accord portant création de la Zlecaf. Sur 340 députés présents, 330 ont voté pour, 8 contre et 2 abstentions. D’après le ministre du commerce extérieur soutenant ledit projet, « la Zlecaf ambitionne de faire de l’Afrique le plus grand marché unique du monde. Selon les projections de la commission économique de l’Union africaine (UA), la mise en œuvre de la Zlecaf facilitera le développement des échanges commerciaux entre Africains, la hausse des salaires réels des travailleurs et la transformation de l’Afrique » . A présent, ledit projet est envoyé au Sénat pour une seconde lecture.
III. Défis
Ce projet ambitieux défrayant la chronique constitue un tournant décisif en vertu duquel l’Afrique détient la plume d’or pour écrire une nouvelle page de son histoire en perspective de l’Agenda 2063. Par ailleurs, le véritable défi réside dans certains aspects pratiques de l’implémentation de la zone tels que le détail des négociations, des arrangements particuliers ainsi que la résolution des difficultés que posera la mise en œuvre de la Zone , principalement sous l’angle des avantages comparatifs en faveur des Etats.
Les hésitations et les peurs hantent les esprits des dirigeants africains sur les avantages comparatifs qu’apporte l’adhésion à la Zlecaf. Une économie nationale dominée par une balance commerciale déficitaire dans le rapport import-export est encline à la réserve.
De l’avis des experts, la Zone de libre-échange continentale africaine pourra être porteuse de nombreux avantages, mais ceux-ci ne sont pas automatiques.
L’un de ses principaux objectifs est de favoriser le commerce intra-africain représentant seulement 15 % du commerce en Afrique face à 70 % du commerce intra-européen. Toutefois, ce n’est pas une panacée aux problèmes qui handicapent le commerce intra-africain. Avant qu’un Etat s’engage, il est appelé à évaluer les trois grandes catégories d’obstacles au commerce intra-africain :
1re obstacle : Le manque de capacités productives et le déficit de diversification économique, qui restreignent la gamme de biens intermédiaires et finaux commercialisables et qui peuvent compromettre le développement des chaînes de valeur régionales.
La RDC, avec une capacité productive réduite et une industrie nonchalante en raison des guerres et de la mauvaise gouvernance, sera de plus en plus une aubaine pour les grands exportateurs au sein de la Zlecaf en leur offrant un marché de consommation à la hauteur d’un sous-continent.
La différence d’avec les pays développés est que ceux-ci peuvent rendre élastiques leurs ressources grâce à des industries de base, des cadres scientifiques et techniques dont ils disposent, créant la flexibilité d’adaptation à une nouvelle demande internationale .
2ème obstacle : Les coûts commerciaux liés aux droits de douane sont associés à la lenteur d’application des engagements tarifaires à la base des accords de libre-échange. A défaut de la diversification de l’économie congolaise, les revenus miniers, fiscaux, parafiscaux et douaniers s’entichent une part largement majoritaire du Budget de l’Etat;
3ème obstacle : Les coûts commerciaux non tarifaires, qui freinent la compétitivité des entreprises et des économies africaines. Les coûts commerciaux élevés et liés à l’activité des entreprises et à la facilitation du commerce, peuvent s’expliquer par le manque d’infrastructures matérielles et immatérielles, qui influe sur les coûts de transport et de transit ainsi que sur les coûts intérieurs et à la frontière . La construction, la réhabilitation des infrastructures de transport et de l’énergie ainsi que les subventions publiques aux investissements nationaux demeurent un palliatif à ce défi. Il convient de rappeler que la Zlecaf ne constitue qu’une étape dans la construction de la Communauté économique africaine, projet perçu comme ambitieux pour l’Afrique.
IV. Facteurs décisifs lors de l’élection du premier Secrétaire général de la Zlecaf
En prévision du début de fonctionnement de la Zlecaf à partir du 1er janvier 2021, l’heure était à la mise en place des organes politiques, administratifs et techniques : la Conférence, le Conseil des ministres, le Comité des hauts fonctionnaires du commerce et le Secrétariat. L’élection du Secrétaire général de la Zone a une incidence positive sur la maîtrise des orientations politiques et structurelles qu’un Etat membre pourrait prendre au cas où son national occupe ce poste en dépit du caractère indépendant du fonctionnaire international. Suzanne Basdevant pense qu’« est fonctionnaire international, tout individu chargé par les représentants de plusieurs Etats ou par un organisme agissant en leur nom, à la suite d’un accord inter-étatique et sous le contrôle des uns ou de l’autre, d’exercer, en étant soumis à des règles spéciales, d’une façon continue et exclusive, des fonctions dans l’intérêt de l’ensemble des Etats en question » .
Le Secrétaire général, à l’instar de tout autre chef de la fonction publique internationale au sein d’une Organisation internationale, est investi de plusieurs compétences en vertu du dédoublement fonctionnel. En tant qu’autorité politico-administrative, il mène la diplomatie auprès des gouvernements des Etats membres. Il n’a rien d’un super-ministre des Affaires étrangères : il ne peut se mettre en opposition avec les Gouvernements, mais ne peut que tenter d'exprimer ce qui serait le commun dénominateur des politiques nationales , « le Secrétariat occupe une position unique, en ce sens qu'il ne représente évidemment aucun pays.
L’article 13 alinéa 1er de l’Accord portant création de la Zlecaf dispose : « La Conférence [des Chefs d’Etat et de Gouvernement] crée le Secrétariat, décide de sa nature, de sa localisation et approuve sa structure ainsi que son budget ». C’est en marge du 33ème sommet des Chefs d’Etats et des Gouvernements de l’Union africaine que le premier secrétaire général a été élu le 9 février 2020. Après le passage au crible des candidatures, trois ont survécu peu avant de se confronter : le sud-africain Wamkele Mene, la nigériane Cecilia Akintomide et le congolais Faustin Mukela Luanga. Tous sont dotés d’un background solide et incontestable, toutefois cela ne suffit pas.
L’Afrique du Sud a joui de la prédilection de la majorité des Etats membres. Ce choix tel quel serait subséquent à un certain nombre de facteurs entre autre le poids économique, l’influence diplomatique et la réputation de bonne gouvernance. Ce sont-là des éléments devant soutenir et accompagner le lobbying auprès de l’électorat.
Il y a lieu de tirer une leçon de cet échec : Avant d’avoir le contrôle sur la gestion des organes d’une Organisation internationale, il importe de remplir ces conditions sus évoquées. De ces trois Etats, la RDC occupe la troisième marche du gradin. Le « gentlemen agreement » appliqué aux Nations Unies selon lequel le Secrétaire général des Nations Unies devrait être ressortissant d’un Etat moins influent pour un équilibre de forces entre les grandes puissances, n’est pas toujours observé, ni suivi dans toutes les Organisations internationales à caractère économique.
Il conviendrait d’admettre avec sincérité que l’apport de la RDC dans le cadre de la Zlecaf est moindre et, à sens unique, bénéfique aux Etats les plus industrialisés du continent. Notre pays offre au marché un grand nombre de consommateurs alors qu’il ne contribue pas à la chaîne des valeurs de par sa production non encore diversifiée.
V. Conclusion
Initialement prévue le 10 juillet 2020, l’entrée en vigueur de la Zlecaf est intervenue le 1er janvier 2021 à cause de la pandémie de la Covid-19. Cette décision d’ajournement fut adoptée à l’issue de la 13ème session de la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union africaine tenue par visioconférence sous la présidence de la République Sud-africaine.
Eu égard à ce qui précède, il n’y a pas lieu de parier sur un possible échec de fonctionnement de la Zlecaf. Seul le non-respect du timing pourrait laisser présager l’indice de la défaillance. Plus de temps à perdre, pas de retard à accumuler. Toutefois, les intérêts nationaux requièrent des Etats de la circonspection avant tout engagement. Dans la même veine, Paul Krugman et Maurice Obstfeld soutiennent : « le libre-échange est assurément un choix politique qui permet d’accroître le revenu global » . En définitive, les responsables du pays ont la latitude de décider autrement. En l’état actuel de la RDC, les indicateurs révèlent qu’elle n’est pas encore prête à emprunter cette voie.
VI. Bibliographie indicative
• Constitution de la République Démocratique du Congo modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, numéro spécial, 52ème année, Kinshasa, 5 février 2011
• Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Le développement économique en Afrique. Made in Africa : Les règles d’origine, un tremplin pour le commerce intra-africain, Rapport 2019, Nations Unies, Genève, 2019, 241 p.
• COT (Jean-Pierre), PELLET (Alain) ET FORTEAU (Mathias), La Charte des Nations Unies : commentaire article par article, 3ème éd., Tome II, Paris, Economica, 2005, 2363 p.
• DAILLIER (Patrick), FORTEAU (Mathias) et PELLET (Alain), Droit international public, 8ème édition, LGDJ, Paris, 1709 p.
• KAZADI MPIANA (Joseph), La position du droit international dans l’ordre juridique congolais et l’application de ses normes, thèse, université Sapienza Universita di Roma, année académique 2011-2012, 710 p.
• KRUGMAN (Paul) et OBSTFELD (Maurice), Economie internationale, 8ème édition, Pearson Education, France, 2009, 713 p.
• NDESHYO RURIHOSE (Oswald) (dir.), Manuel de Droit communautaire africain, tome 1 Introduction générale : objet, sources, caractéristiques et domaines, éditions Etat et Société, 2011, coll. « Bibliothèque des Facultés de Droit des universités congolaises, 566 p.
• SALMON (Jean) (dir), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001
• TSHIUNZA MBIYE, « Fonds de stabilisation des changes et d’égalisation des budgets, diversification économique comme gage de stabilité de la monnaie zaïroise », in Cahiers économiques et sociaux (IRES), volume XV, n°3, septembre 1977, pp. 301-332
Il y a lieu d’admettre sans ambages que « les Communautés économiques régionales africaines ont progressé à un rythme inégal sur la voie de l’intégration et de la consolidation régionales, et la Zone de libre-échange continentale africaine est l’occasion de réduire les droits de douane et les coûts du commerce entre ces communautés » . C’est un pas de géant augurant de l’espoir de croire à la finalisation d’une intégration régionale continentale.
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