La justice administrative est une justice des actes. Elle met en cause les décisions administratives, c’est-à -dire actes administratifs, décisoires, générateurs d’effets juridiques. Gardons à l’esprit qu’une décision administrative, ayant pour guide l’intérêt général et pour compagnon la puissance publique, bénéficie du privilège d’exécution faisant qu’elle s’exécute d’abord qu’importe le recours exercé contre elle.
Comme les hommes, mêmes les anges, chutent, il arrive que l’autorité administrative prenne une décision qui défie la légalité, l’égalité et l’opportunité, portant ainsi préjudice, notamment aux administrés qui, dans un Etat de droit, bénéficient du droit aux recours aussi bien administratifs que judicaires contre pareille décision.
Au vu du temps relativement long, tout de même nécessaire à l’éclatement de la vérité judiciaire, que prend l’instruction devant les juridictions administratives, la mise à la barre des décisions administratives en attente seulement de décisions judiciaires de fond se fut révélée, notamment en France vers les années quatre-vingt-dix, moins suffisante pour une justice administrative efficace.
C’est alors que l’urgence s’est invitée dans la scène judiciaire administrative pour remplir de plain-pied sa mission principale de sauvegarder les droits et libertés fondamentaux des êtres humains face à la dérive possible de la puissance publique, au travers de l’institution des procédures de référés pouvant être perçues comme contrepoids au privilège du préalable que bénéficient les décisions administratives.
En RDC, la loi-organique n°16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif qui tire son fondement de l’article 154 alinéa dernier de la Constitution du 18 février 2006, n’échappe pas à cette nécessité de la bonne justice administrative, en organisant les procédures des référés dans ses articles 278 à 320.
A l’absence d’une définition légale, les référés peuvent être appréhendés comme des procédures permettant à solliciter des mesures provisoires qui tendent à préserver en urgence soit les intérêts publics soit les intérêts privés du requérant.
Cette procédure est menée devant le juge de référé qui est le Président de la juridiction administrative ou le juge délégué par lui ayant la possibilité de rejeter la requête sans siéger. Il siège seul en chambre de conseil, sans les conclusions du Ministère public. La compétence matérielle du juge de référé est essentiellement déterminée par rapport au litige principal. Au Conseil d’Etat, est juge de référé, le Président de la section du contentieux, le Président en cas de délégation ou conseiller ayant au moins trois ans d’ancienneté dans le grade en cas d’empêchement de Président. Le juge de référé se prononce, à quelques nuances près, dans les 8 jours à compter de sa saisine. Les décisions du juge de référé sont provisoires, susceptibles de modification, appel et tiers opposition selon le cas. Le jugement sur le fond en fait cesser les effets.
On en distingue trois catégories, savoir : Référés généraux (Référé-suspension, Référé-liberté et Référé-conservatoire) ; Référés particuliers (Référé-constat, Référé-Instruction et Référé-provision) et Référés Spéciaux (Référé-précontractuel des marchés publics, Référé douanier, Référé fiscal et Référé déféré).
Les Référés généraux se caractérisent par l’existence préalable d’une décision administrative excepté, dans une certaine mesure, le référé-conservatoire tandis que les Référés particuliers n’exigent guère l’existence préalable d’une décision administrative. Les référés spéciaux sont ceux qui s’envisagent dans les domaines spécifiques à l’instar des domaines fiscal, douanier et marché public.
Objectivement, la tribune nous offert ne saura contenir l’exposé technique de tous les référés prévus en droit congolais. Nous accostons juste le terrain des référés généraux tout en circulant laconiquement nos vus sur leur application dans nos juridictions.
- Les Référés généraux.
Désirons-nous faire suspendre une décision administrative qui porte le doute sérieux de légalité et qu’il y a urgence, pensons au référé-suspension. Mais il faut commencer par introduire une requête en annulation de ladite décision.
Ex : Sollicitation de la mesure de suspension de la décision fixant les élections avant le videment du contentieux de candidature.
Attention : Il faut qu’il ait une décision administrative attaquée par requête en annulation introduite avant ou au même moment, mais distinctement à la requête en référé-suspension. Cette dernière doit démontrer qu’il y a doute sérieux de légalité et doit justifier l’urgence. L’urgence est perçue lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à l’intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. (Arrêt de Conseil d’Etat français du 19 janvier 2001, confédération nationale des radios libres, RFDA)
Voulons-nous obtenir une mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté ou d’un droit atteint gravement de manière manifestement illégale par la décision administrative, envisageons le référé-liberté.
Ex : Sollicitation de la surséance de la décision de couvre-feu prise illégalement. Une protection de la liberté de circuler.
Attention : Pas d’exigence d’une requête en annulation, mais d’une décision administrative. La requête en référé-liberté doit démontrer l’atteinte grave et manifestement illégale d’une liberté publique ou fondamentale. La justification d’urgence est importante.
Tenons ! Exceptionnellement, le juge de référé-liberté se prononce dans lesquarante-huit heures.
Aimerons-nous, sans faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, obtenir une mesure utile à la préservation de notre situation et celle de l’adversaire à l’avenir et ce, en présence ou non d’une décision administrative mais, lorsqu’il y a lieu d’empêcher le maintien ou l’aggravation d’une situation dommageable en fait ou irrégulière en droit soit de préserver nos intérêts ou l’intérêt général, recourons au référé-conservatoire.
Ex : Sollicitation d’une mesure d’injonction de réintégrer un agent irrégulièrement licencié jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa requête au fond.
Attention : Décision administrative ou pas, la requête doit indiquer la mesure demandée, cette dernière ne devra pas être en l’encontre d’une mesure administrative existante). La justification d’urgence est importante.
Depuis son installation et exercice effectifs en RDC, le Conseil d’Etat a enregistré plus de requêtes en référé que d’autres juridictions faisant office des juridictions administratives. Le registre tenu en matière contentieuse au greffe du contentieux du Conseil d’Etat renseigne près de 170 requêtes en référés du 11 mars 2019 (C.E, ROR 001 opposant M. MUSENU à M. MUYEJ MANGEZ Richard) au 01 mars 2021 (C.E ROR 193 opposant M. SHAMAVU à la RDC). Au courant de la même période, la Cour d’appel de Kinshasa/Gombe et la Cour d’appel de Kinshasa/Matete faisant office de Cour administrative d’appel ont connu, pour chacune, un peu moins de 50 requêtes en cette matière.
Il nous paraît hâtif de faire un état d’application desdites procédures par les juridictions congolaises. Le temps étant révélateur des choses, nous reviendrons sur ce sujet prochainement. En revanche, nous ne craignons de dire ce jour, la contribution de procédures des référés dans la construction de l’édifice démocratique congolais est épaisse. En commençant par l’affaire opposant MUKUMADI à Lambert MENDE, en passant par celle de M. Jean Marc KABUND contre l’Assemblée Nationale jusqu’à l’affaire concernant la Fédération des Entreprises du Congo, mesquin est le besoin de démontrer l’ampleur des décisions administratives rendues en matière des référés.
Il nous paraît hâtif de faire un état d’application desdites procédures par les juridictions congolaises. Le temps étant révélateur des choses, nous reviendrons sur ce sujet prochainement. En revanche, nous ne craignons de dire ce jour, la contribution de procédures des référés dans la construction de l’édifice démocratique congolais est épaisse. En commençant par l’affaire opposant MUKUMADI à Lambert MENDE, en passant par celle de M. Jean Marc KABUND contre l’Assemblée Nationale jusqu’à l’affaire concernant la Fédération des Entreprises du Congo, mesquin est le besoin de démontrer l’ampleur des décisions administratives rendues en matière des référés.
Ainsi, dans la perspective de renforcer le contrôle juridictionnel des décisions administratives, influant sur la consolidation d’Etat de droit voulu par la Constitution du 18 février 2006, mieux serait d’achever la réforme judiciaire du coin administratif en installant les cours et tribunaux administratifs prévus par la loi-organique n°16/027 du 15 octobre 2016 où seront affectés les spécialistes en la matière. C’est notre plaidoyer !
Maître FILA DINGANGA Péguy
Avocat au Barreau de Kinshasa/Gombe
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