I. Introduction
L’exploitation des mines ou des carrières est une opération à haut risque. Elle met en danger les vies de ceux qui fréquentent les sites d’exploitation.
Il y a lieu de préciser que le droit minier n’est pas forcément le droit de carrière, encore moins la mine en soi.
Le droit minier s’entend de toute prérogative d’effectuer la recherche et/ou l’exploitation des substances minérales classées en mines conformément aux dispositions du Code Minier. Ce droit est constitué de Permis de Recherches, de Permis d’Exploitation, le Permis d’Exploitation des Rejets et le Permis d’Exploitation de Petite Mine(1).
Par ailleurs, le droit de carrières s’entend de toute prérogative d’effectuer la recherche et/ou l’exploitation des substances minérales classées en carrières conformément aux dispositions du Code Minier. Il est constitué de l’Autorisation de Recherches des Produits de Carrières, de l’Autorisation d’Exploitation de Carrière Temporaire et l’Autorisation d’Exploitation de Carrière Permanente(2);
La mine quant à elle est comprise comme tout gisement exploitable à ciel ouvert ou en souterrain avec l’usine comprise de traitement ou de transformation des produits issus de cette exploitation et se trouvant dans le périmètre minier, y compris les installations et les matériels mobiliers et immobiliers affectés à l’exploitation(3).
Au-delà des mesures sécuritaires que peut prendre un exploitant, il arrive de constater la présence des tiers sur ces sites soit pour l’exploitation clandestines des rejets ou autres, soit encore pour les travaux des champs ou toutes autres activités.
Pour ce faire, il est demandé à tout exploitant des mines ou carrières de se faire établir une zone d’interdiction aux tiers qui fera en sorte qu’il soit dédouané de toute responsabilité qui surviendrait sur ce site en cas de violation de cette interdiction. Mais il y a lieu de retenir que le code minier fixe deux types de responsabilité que peut encourir le titulaire d’un droit minier ou de carrières : Responsabilité industrielle et responsabilité sociétaire(4).
Cim’s MULUNGULUNGU affirme que « les dispositions de l’article 280 du code minier ne permettent pas de prendre en compte tous les aspects qui couvrent la responsabilité du titulaire en cas de survenance d’un dommage ou préjudice, peu importe sa nature.
Vraisemblablement, il ne s’agit pas de la responsabilité civile telle qu’organisée aux articles 258 et suivants du code civil congolais livre III »(5). cette responsabilité ne concerne que la relation entre titulaires des droits miniers et de carrières avec les occupants du sol.
Il poursuit en soutenant que « dans le cadre des activités minières, il peut résulter des dommages de divers ordres : dommages matériel et dommage moral. En droit commun, l’action en responsabilité doit rétablir aussi exactement que possible l’équilibre détruit par le dommage et replacer la victime dans la situation où elle serait retrouvée si l’acte dommageable ne s’était pas produit. C’est ainsi que l’indemnisation a pour mesure le préjudice. Elle ne peut ni être inférieure, ni supérieure au préjudice »(6).
Dans ce cadre, nous sommes d’avis avec le professeur Cim’s MULUNGULUNGU qui affirme en outre que le « titulaire (des droits miniers ou des carrières)…dont les activités minières causent un dommage à un tiers est tenu de le réparer. Aussi, ce titulaire peut être amené à fournir une caution servant de garantie pour des éventuels dommages pouvant survenir à la suite de l’exécution de ses travaux. Dans ce cas, la nécessité, la nature et le montant de cette caution restent de la compétence des tribunaux »(7).
Par ailleurs, pour les besoins de la conservation de la faune et de la flore, de la préservation des espaces verts, de sureté nationale, de sécurité des populations, d’une incompatibilité avec d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol et de la protection de l’environnement, le Gouvernement, par le biais du premier Ministre, peut déclarer une zone comme interdite aux activités minières ou des carrières. Cela, empêche justement toute exploitation sur les zones déclarées interdites à l’exploitation minière ou des carrières.
Mais il est souvent constaté, dans la plupart des cas, des tentatives d’exploitation clandestines dans ces zones, ce qui constitue une menace grave de l’écosystème du pays.
Dans les lignes qui suivent nous prendrons soin de parler de la zone d’interdiction en droit minier et des carrières (1) ainsi que des zones interdites(2).
1. De la zone d’interdiction en droit minier et des carrières
Il est fréquemment constaté la présence des tiers qui effectuent des activités quelconques ou circulent autour d’un périmètre ou d’une carrière d’exploitation minière, ce qui peut entrainer un dommage. Et lorsque qu’il y a dommage, il faut une réparation.
L’exploitation des mines et/ou des carrières est une opération à haut risque susceptible de causer d’extrêmes dommages et donner lieu à des réparations. Nous allons, dans les lignes qui suivent, nous fixer sur le cadre conceptuel.
A. Définition et contexte
Le Code minier a institué la zone d’interdiction des tiers. Cette zone est créée par le Ministre en charge des mines au profit du titulaire d’un droit minier d’exploitation ou d’une Autorisation d’Exploitation de Carrières Permanente.
Le règlement minier définit la zone d’interdiction comme « toute aire géographique située autour des sites d’opérations minières ou de travaux de carrières établie par arrêté́ ministériel pris à la demande du titulaire du droit minier d’exploitation ou d’une autorisation d’exploitation de carrières permanente empêchant les tiers d’y circuler ou d’y effectuer des travaux quelconques »(8).
Le Code minier, à l’instar de la plus part des codes miniers modernes, a institué le principe de la responsabilité de plein droit du titulaire pour les dommages causés du fait de l’occupation du sol, c’est-à-dire, causés par les travaux qu’il exécute dans le cadre de ses activités minières.
Pour se protéger contre des dommages qui pourraient y survenir, il est souhaitable pour l’opérateur minier ou l’exploitant des carrières de bénéficier de l’institution d’une zone d’interdiction autour du périmètre où il exerce ses activités, ce qui fera en sorte que les dommages qui seraient causés dans ce périmètre, par les travaux d’exploitation, aux tiers qui violeraient cette interdiction, ne puissent donner lieu à aucune réparation.
Sur ce point, le Code minier dispose que : « A la demande du titulaire d’un droit d’exploitation ou d’une autorisation d’exploitation de carrières permanente et après enquête, le Ministre peut définir autour des sites des travaux du titulaire, une zone d’interdiction en tout ou en partie aux activités et/ou à la circulation des tiers.
Les dommages causés dans cette zone par les travaux d’exploitation minière ou de carrières aux tiers qui violeraient cette interdiction ne donnent droit à aucune réparation»(9), le Règlement minier pour sa part renchérit que : « Lorsque le titulaire d’un droit minier d’exploitation ou d’une autorisation d’exploitation de carrières juge que tout ou partie des activités des tiers et/ou leur circulation autour des sites des travaux est/sont de nature à gêner les activités minières ou que celles-ci présentent un danger pour eux, il peut demander une zone d’interdiction attenante à son périmètre »(10).
il y a lieu de noter que l’article 26 de la loi modifiant le Code minier(11) a apporté en même temps une innovation qu’une précision importante en imposant au titulaire du droit minier ou des carrières la réparation de tout dommage qui serait causé notamment aux personnes du fait de ses activités minières et ce, même en l’absence de toute faute ou négligence. Mais si il s’avère que ledit dommage résulte d’une cause étrangère à son activité minière, après en avoir apporté la preuve, il peut être exonéré.
De ce fait, il y a application des principe de responsabilité civile énoncés dans les article 258 et 259 du Code civil Livre III.
Par ailleurs, le règlement minier précise en ce sens que : « Le titulaire d’un droit minier et/ou de carrières est responsable de dommages causés aux personnes, aux biens et à l’environnement par ses activités minières.
Si l’enquête conclut à la confirmation du dommage allègué, la Direction de Protection de l’Environnement Minier détermine l’étendue dudit dommage et les mesures de réparation appropriées qu’elle soumet au titulaire du droit minier ainsi qu’aux victimes.
En cas de refus de réparer ou de désaccord entre le titulaire et les victimes, le Tribunal compètent sera saisi par la partie diligente suivant la procédure de droit commun »(12).
Après avoir fixé le contexte et le cadre conceptuel de la zone d’interdiction, nous allons, dans les lignes qui suivent, présenter la procédure de son institution.
B. Procédure
La demande d’institution d’une zone d’interdiction doit être adressée au Ministre ayant les mines dans ses attributions.
Le dossier de la demande doit comprendre :
• une lettre de demande qui devra être signée par le titulaire d’un droit minier ou des carrières ou son mandataire ;
• une description détaillée tendant à démontrer en quoi les activités des tiers sont gênant et/ou comment les activités minières présentent un danger pour eux.
Après avoir déposé le dossier de demande d’institution d’une zone d’interdiction, dans les 15 jours à compter de sa réception, le Ministre diligente une enquête à l’issue de laquelle il institue ou non une zone d’interdiction. Cette enquête consiste en la descente sur terrain par une équipe mise en place par le Ministre avec pour mission de s’imprégner de la réalité des activités des tiers qui seraient gênant et/ou comment les activités minières présenteraient un danger pour eux.
Lorsque l’autorité saisie, en l’occurrence le Ministre en charge des mines, fait droit à la demande d’institution d’une zone d’interdiction, il en détermine les limites.
En cas de refus d’instituer une zone d’interdiction, le titulaire du titre minier qui s’est refusé la demande, peut exercer les recours par voies administrative, judiciaire et/ou arbitrale(13).
C. Durée de la zone d’interdiction
D’après le règlement minier, la zone d’interdiction est instituée pour la même durée que celle du Permis d’Exploitation ou de l’Autorisation d’Exploitation des Carrières Permanente dont le périmètre est protégé́. Il est renouvelable pour la même période selon les mêmes modalités(14).
A ce sujet, il serait alors souhaitable de penser un peu plus loin sur la nature de ce caractère la durée de la zone d’interdiction en ce sens que, affirmer que cette zone ait la même durée que celle du droit minier ou des carrière serait alors constitutif des réalité non vraisemblables si et seulement si les travaux pour lesquels cette interdiction est sollicitée n’auront qu’une durée largement inférieure à celle du droit minier ou des carrière.
De notre avis, nous pensons qu’il aurait été souhaitable que la durée de la zone d'interdiction soit liée à la durée des activités pour lesquelles elle est sollicitée, à condition qu’elle ne soit pas supérieure à la durée du droit minier ou des carrières auquel cette zone est liée.
D. Effets de l’institution d’une zone d’interdiction
L’institution d’une zone d’interdiction crée en réalité une restriction d’accès à ce périmètre qui sera couvert par cette interdiction et tout tiers qui y circulerait ou y effectuerait des travaux quelconques ne pourra prétendre à une quelconque indemnisation en cas de dommage qui y résulterait. En effet, la zone d’interdiction a pour principal effet de dédouaner le titulaire du droit minier de ses responsabilités pour des dommages qui seraient causés sur un périmètre couvert par une interdiction à toute circulation des tiers ou à leurs activités.
après avoir parlé de la zone d’interdiction, nous tâcherons de porter notre analyse sur les zones interdites aux activités minières.
2. Des zones interdites aux activités minières ou des carrières
A. Définition
Les zones interdites sont définies comme « toute aire géographique où les activités minières sont interdites pour des raisons de sureté́ nationale, de sécurité́ des populations, d’une incompatibilité́ avec d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol et de la protection de l’environnement »(15).
L’article 6 du code minier précise que « Si la sureté́ nationale, la sécurité publique, l’incompatibilité́ de l’activité minière et des travaux de carrières avec d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol, la protection de l’environnement ainsi que la préservation des sites touristiques l’exigent, le Premier ministre peut, sur proposition du ministre et des ministres ayant respectivement l’Aménagement du territoire, l’Environnement et le Tourisme dans leurs attributions ou du Gouverneur de province, après avis du Cadastre minier et de l’organisme spécialisé de recherches, déclarer une zone interdite aux activités minières et/ou aux travaux de carrières ».
La définition de la zone interdite faite par le règlement minier se limite uniquement aux opérations minières. Elle s’étend aussi aux travaux des carrières(16) d’autant plus évident que les termes « l’activité minière » se rapportent à la recherche et à l’exploitation minière des substances minérales dont l’expression couvre aussi les produits des carrières(17). Si les termes « zones interdites » sont nettement définis et compris, les faits ou les éléments justifiant la déclaration d’une zone interdite ne sont pas circonscrits aussi bien par le code que par le règlement miniers. Il s’agit des concepts suivant : « sûreté nationale », « sécurité de la population », « incompatibilité avec d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol », « la protection de l’environnement… ». Faute d’une définition précise du législateur, les termes doivent être entendus dans leur sens le plus usuel. Pour des raisons de sûreté nationale et de sécurité de la population, l’Etat peut fermer une entité administrative à la recherche et à l’exploitation minières lorsqu’il y a de sérieuses raisons de craindre un mouvement insurrectionnel, une rébellion ou à toute revendication politique ou ethnique conduisant aux troubles civils et conflits sociaux graves. Il peut aussi s’agir des cas de maladies contagieuses graves ou d’atteinte à la sécurité des populations concernées. Une zone peut être déclarée interdite si les activités minières ou des carrières ont ou auront pour effet de perturber et désarticuler la structure du sol ou la production nationale planifiée de certains produits agricoles(18).
B. Procédure d’institution des zones interdites aux activités minières ou des carrières
Lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, et en général d’un milieu sensible présente un intérêt spécial nécessitant de les soustraire à toute intervention susceptible d’en altérer l’aspect, la composition et l’évolution, le Premier ministre peut, par décret délibéré́ en Conseil des ministres, sur proposition conjointe du ministre et des ministres ayant l’Environnement et la conservation de la nature ainsi que le Tourisme dans leurs attributions, délimiter une portion du territoire national en aire protégée, après avis du Cadastre minier et de l’organisme spécialisé́ de recherches.
La déclaration de classement d’une zone interdite est faite sans limitation de durée par décret délibéré́ en Conseil des ministres, mais, toutefois, le décret portant délimitation des aires protégées peut en déterminer la durée.
En effet, les zones interdites aux activités minières ou des carrières sont instituées par le Premier ministre, lui qui est le chef du gouvernement et ce, après une délibération en Conseil des Ministres, sur proposition conjointe des ministres ayant l’Aménagement du territoire, l’Environnement et le Tourisme dans leurs attributions, ou du Gouverneur de province, après avis du Cadastre minier et de l’organisme spécialisé de recherches.
C. Effets des zones interdites aux activités minières ou des carrières
La déclaration de classement d’une zone interdite peut avoir des effets tant sur les demandes de droits miniers et des carrières en cours d’instance que sur les droits miniers et des carrières existants.
En effet, Il ne peut être octroyé́ de droits miniers ou de carrières dans une aire protégée ni y être érigé́ une zone d’exploitation artisanale .
Les demandes des droits miniers ou des carrières ne peuvent pas être reçues et déposées au Cadastre Minier (CAMI) pour instruction pendant la période au cours de laquelle une zone est déclarée interdite aux activités minières ou des carrières car, pour les Permis de Recherches et Autorisation de Recherche des Produits des Carrières, le dépôt est très déterminant dans la mesure où il permet de situer la priorité des demandes afin d’enclencher l’instruction(19). Dès lors que l’instruction de la demande ne conduira aucunement à l’octroi du droit sollicité, le CAMI ne pourra recevoir son dépôt faute d’intérêt(20).
La déclaration de classement d’une zone interdite n’a pas pour effet d’invalider les droits miniers ou des carrières préexistants à cette déclaration. Ceux-ci persistent dans la plénitude des droits qu’ils confèrent et des obligations qu’ils imposent, notamment le droit au renouvellement, à la transformation, aux mutations, à l’extension aux substances associées et à d’autres substances, l’obligation de payer les droits superficiaires annuels par carré et de se conformer aux prescriptions d’ordre environnemental. Mais si la déclaration de classement d’une zone interdite a pour effet de porter atteinte à l’exercice des droits miniers ou des carrières préexistants, le titulaire doit être indemnisé. La juste indemnité implique qu’elle couvre ou compense les dommages subis par le titulaire du fait de la déclaration de la zone interdite et qu’elle soit calculée en fonction des dommages réellement subis. Une telle indemnité comprendra les frais entrepris pour la recherche, les travaux de développement et de la construction, des travaux d’exploitation et éventuellement d’extension(21).
De ce fait, dans les cinq jours qui suivent la date de la signature de la décision du Premier ministre instituant une aire protégée, l’État communique au titulaire endommagé le montant de l’indemnité́ proposée et la date précise ou estimée à laquelle interviendra son paiement, au plus tard six mois après la date de signature du Décret portant déclaration de classement. Après la notification, le titulaire est obligé à procéder à la fermeture de ses opérations conformément à son Plan environnemental dans les plus brefs délais.
Sauf s’il demande un délai supplémentaire, le titulaire endommagé doit réagir dans les quinze jours ouvrables à dater de la réception de la proposition de l’Etat.
En cas d’acceptation, l’indemnité́ exprimée en dollars américains est payée immédiatement en l’équivalent en monnaie nationale.
En cas de désaccord, la réponse du titulaire doit comprendre sa proposition quant à la hauteur réelle de l’indemnité́.
Si l’État rejette la proposition du titulaire lésé́, ce dernier peut requérir que le litige soit statué par le tribunal compètent ou par la procédure d’arbitrage prévue aux articles 317 à 320 du Code minier.
L’exercice du recours judiciaire ou arbitral est également possible lorsqu’il n’y a pas eu notification de la déclaration de classement, du montant de l’indemnité ou en cas de notification tardive, ou enfin, lorsque l’indemnité n’est pas payée six mois après la date de la signature du Décret portant classement de l’aire protégée(22).
Notons que le règlement minier qui est un texte de clarification de la procédure ne détermine pas exactement l’organe ou l’institution devant représenter l’Etat dans l’évaluation, la communication et le paiement de la juste indemnité bien que le code minier définit l’Etat comme le Pouvoir central, la Province et l’Entité Territoriale Décentralisée(23). S’agit-t-il du Chef de l’Etat, du Ministre des mines, ou celui des Finances, du Gouverneur de province ou autres autorités du pouvoir décentralisé ? lorsqu’on se rend compte que le terme Etat désigne, au regard de l’article 1.18 du code minier, non seulement la République, mais aussi ses subdivisions administratives et ses services spécialisés. Devant ce flou, nous estimons que l’Etat agit par le biais du Ministre des mines qui est constitutionnellement responsable du secteur minier et est seul habilité quant à ce.
Dans une zone interdite aux activités minières ou des carrières, il ne peut être octroyé des droits miniers ou de carrières, ni érigé une zone d’exploitation artisanale sur une superficie comprise dans cette zone interdite.
Précisons que le Cadastre Minier central tient à jour des cartes de retombes minières sur l’ensemble du Territoire National où il effectue les reports des périmètres des titres miniers, de carrières ou des zones spéciales à titre indicatif, provisoire ou définitif. Le Cadastre Minier central ou provincial reporte à titre définitif notamment les zones interdites et les aires protégées.
Il sied de relever que lors de l’instruction cadastrale de la demande du Permis de Recherches, le Cadastre Minier central ou provincial s’assure que la demande remplit les conditions prévues aux articles 40 du Code minier et 96 du règlement minier en ce sens qu’il vérifie notamment si pour le périmètre considèré disponible et les carrés qui le composent n’empiètent ni sur une zone interdite, ni sur une aire protégée…
II. Conclusion
Il est à noter qu’une zone d’interdiction aux tiers n’est pas à confondre avec une zone interdite aux activités minières ou des carrières. La première est instituée par le Ministre ayant les mines dans ses attributions, sur demande du titulaire du droit minier ou des carrières et la durée de sa validité est liée à celle du droit minier ou des carrière auquel elle est rattachée tandis que la seconde l’est par le Premier Ministre, chef du Gouvernement, sur proposition conjointe du ministre et des ministres ayant l’Environnement et la conservation de la nature ainsi que le Tourisme dans leurs attributions et son institution peut ne pas avoir une durée de validité.
NOTES DE REFERENCE
1. Art. 1. 14 de la Loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier tel que modifié et complété par la Loi N°18/001 du 09 mars 2018 (« Code minier »).
2. Art. 1. 15 du Code minier
3. Art. 1. 29 du Code minier
4. Cim’s MULUNGULUNGU NATCHINDA, Vade-mecum de l’opérateur minier en République Démocratique du Congo, éd. CM, Bruxelles, 2021, p. 141
5. idem, p. 144
6. Idem
7. Cim’s MULUNGULUNGU NATCHINDA, Code minier commenté et annoté, éd. Académia, Bruxelles, 2021, p. 384
8. Article 2 du Décret n° 038/2003 du 26 mars 2003 portant Règlement minier tel que modifié et complété le Décret n°18/024 du 08 juin 2018, (« Règlement minier »).
9. Article 282 du Code minier
10. Article 495 du Règlement minier
11. Art. 285 bis du Code minier
12. Art. 405 du Règlement minier
13. Article 312 du Code minier
14. Art. 295 du Règlement minier
15. Article 2 du Règlement minier
16. Ministère des Mines, Avant-projet du règlement minier, version du 19/12/2002.
17. Article 1.6 et 1.49 du Code minier.
18. E. MUKENDI WAFWANA, Droit minier, Droit minier, Vol I, Principes de gestion du domaine minier, éd. Juricongo, Bruylant, Bruxelles, 2005, pp. 141-142
19. Article 34 du Code minier .
20. E. MUKENDI WAFWANA, Op.cit, p. 144
21. E. MUKENDI WAFWANA, Op.cit, pp. 144-145
22. Le règlement minier considère comme aires protégées :
- les parcs nationaux notamment Virunga, Garamba, Kundelungu, Maïko, Kahuzi- Biega, Okapi, Mondjo, Upemba et Moanda ;
- les domaines de chasse notamment Azandé, Bili-Uélé et Bomu, Gangala na Bodio, Maïka-Pange, Mondo-Missa, Rubi -Tele, Bena-Mulundu, Bushimaie, Lubidi-Sapwe, Mbombo-Lumene, Luama, Rutshuru, Sinva-Kibali et Mangaï ;
- les Réserves notamment le parc présidentiel de la N’sele, la réserve de Srua- Kibula, de Yangambi, la réserve de la Luki, de la Lufira ;
- les secteurs sauvegardés et les jardins zoologiques et botaniques de Kinshasa, Kisangani, Lubumbashi, Kisantu, Eala.
En cas de changement de circonstances ou de besoins nationaux, une aire protégée peut être déclassée moyennant la même procédure. Le CAMI émet ses avis en cas de classement, de déclassement ou de reclassement d’une zone interdite ou d’une aire protégée,
23. Article 1. 18 du Code minier.
Partager
Cher confrère Benoît, merci infiniment. Remercions plutôt la plateforme Awa-africa qui nous permet de partager gratuitement nos analyses.
Je suis fier de vous maître.
Je suis fière d'apprendre les efforts que vous fournissez pour ce pays, nous espérons que ces écrits réveilleront notre consciencieux congolais; et nous rendront responsables de nos actes et décisions pour la cause commune de notre terre, génération. Merci infiniment Mr BILIS !
KALENDA BIAYA Benoît
Honnêtement, je suis très content Cher frère. Avançons ensemble avec la science....